El tortuoso camino de Kim Jong Un hacia la reforma económica

"Aunque la situación de prevención de la epidemia es difícil en este momento... no debería faltar nada en el trabajo económico planificado", dijo Kim Jong Un el mes pasado. El llamado del líder norcoreano a mantener la producción económica mientras se combate el brote de COVID-19, que Kim describió como un "gran trastorno", una formulación inusualmente fuerte para referirse a una situación interna en Corea del Norte, muestra cuán vulnerable es la economía del país. El sorprendente reconocimiento de Pyongyang de un brote de COVID-19 en el país plantea muchas preguntas, una de las cuales es cómo la epidemia podría afectar la economía. Que ya estaba enfermo antes de que llegara el COVID es algo a lo que el mismo Kim ha aludido y admitido en múltiples ocasiones.

A pesar del alto nivel de interés en la economía de Corea del Norte, es un tema turbio para la mayoría de los seguidores del país. Para una nación que dedica gran parte de su espacio mediático a las noticias económicas, revela sorprendentemente poca información útil sobre el estado actual de la economía. Incluso los desgloses del presupuesto anual y las tasas de crecimiento de la producción en las sesiones parlamentarias, el único conjunto de estadísticas económicas oficiales proporcionadas por el Norte, son todos porcentajes y no cantidades reales, lo que no es de ayuda para los economistas que buscan datos concretos sobre las condiciones económicas del país. Los artículos que parecen proporcionar una idea del pensamiento del régimen de Kim sobre la política económica a menudo son largos y oscuros, y llevan el arte de descifrar la propaganda estatal a nuevas alturas.

Si bien los números y los porcentajes pueden proporcionar una gratificación instantánea para encontrar respuestas a las condiciones económicas actuales de Corea del Norte, el asunto fundamental en cuestión es la política económica, ya que esto tendrá consecuencias a largo plazo para el futuro del país y posiblemente incluso de la península de Corea. . Y el centro de la política económica de Corea del Norte es el cálculo actual y futuro del régimen de Kim sobre las medidas orientadas al mercado, a las que este artículo se referirá vagamente como "reforma". El progreso que haga Corea del Norte en estas iniciativas, así como la medida en que esté dispuesto a seguir adelante con ellas, determinará la agenda de política interior y exterior del país. Cómo el mayor enfoque de Corea del Norte en los programas de defensa, como lo demuestra su campaña de misiles desde principios de año que incluyó pruebas de misiles balísticos intercontinentales, figura en su pensamiento económico también es motivo de reflexión.

En ese sentido, las preguntas a hacerse en este momento son las siguientes: ¿Cuál es el estado de la reforma económica de Corea del Norte bajo Kim Jong Un? ¿Qué podemos esperar del discurso del país sobre la reforma a la luz del control central reforzado, el compromiso renovado del Norte para fortalecer sus capacidades nucleares y de misiles, y su aparente falta de interés en el compromiso diplomático con los Estados Unidos y Corea del Sur? La continua búsqueda de reforma de Pyongyang dependerá en gran medida de cómo gestione las cuestiones relacionadas con el control, así como la asignación de recursos nacionales. Este acto de equilibrio se verá seriamente desafiado por el giro del país hacia una mayor centralización y aislacionismo.

La reforma de Kim: un trabajo en progreso

En diciembre de 2011, Kim Jong Un heredó una economía decrépita que todavía se estaba recuperando de las secuelas de una reforma monetaria fallida dos años antes. Resucitar la economía era claramente una de las principales prioridades en su mente. El nuevo líder buscó hacer precisamente eso al reanudar las "medidas económicas del 1 de julio" de su padre, reformas que se lanzaron en 2002 pero que en efecto habían sido revertidas al final del gobierno de Kim Jong Il. Inmediatamente después del funeral de su padre, Kim dio a los altos funcionarios del Partido de los Trabajadores directrices generales sobre "métodos de gestión económica de nuestro estilo", un código para políticas orientadas al mercado dentro de los parámetros del socialismo que sería el principio rector de su política económica.

Después de pasar por un período de investigación, planificación y realización de pruebas, Corea del Norte entre 2014 y 2015 implementó reformas en granjas, empresas (el equivalente a las empresas en un sistema capitalista) y el sector financiero y bancario, en ese orden. La esencia de las reformas fue incentivar a las unidades individuales ya los trabajadores a ser más productivos mediante la descentralización de la toma de decisiones. En particular, Corea del Norte codificó la iniciativa de reforma distintiva de Kim, el "sistema de gestión de responsabilidad empresarial socialista", o SERMS, en la constitución en 2019, lo que indica la firme determinación del régimen de continuar con sus políticas reformistas. SERMS otorga a las empresas individuales derechos de gestión reales en la planificación, los recursos, la producción y las ganancias.

Entonces, ¿dónde se encuentra ahora la reforma de Corea del Norte? Después de una década, las medidas económicas orientadas a la reforma de Kim siguen siendo un trabajo en progreso. La reforma ha sufrido reveses, más claramente evidenciados en la forma de un mayor control central, pero no hay evidencia de que estas iniciativas se estén revirtiendo.

El Octavo Congreso del Partido de Corea del Norte en enero de 2021 generó mucho debate entre los observadores de Corea del Norte sobre el destino de la reforma económica de Kim. La opinión predominante parecía ser que la reforma estaba en retroceso, y algunos argumentaron que la reforma aún estaba vigente, aunque con un mayor énfasis en la centralización.

Es comprensible por qué la lectura del congreso del partido debería haber llevado a tantas conclusiones sobre el retroceso de Corea del Norte en la reforma: el resumen de los medios estatales del informe de Kim al congreso del partido contenía formulaciones que indicaban un control central más estricto, como la orientación "unificada" del estado sobre o la gestión. de recursos y productos, y la restauración del "papel principal y control" del estado en el comercio. Además, un mayor control central había sido un tema dominante en la propaganda de Corea del Norte en los meses previos al Octavo Congreso del Partido.

La pregunta entonces es: ¿Es un mayor control central necesariamente una antítesis de la reforma económica basada en el mercado? ¿O Pyongyang está tratando de lograr ambas cosas: la implementación de la reforma en un entorno más controlado, uno en el que pueda administrar mejor cómo se llevan a cabo las iniciativas de reforma? La evidencia apunta a esto último.

Corea del Norte continúa respaldando públicamente iniciativas de reforma en empresas y granjas a niveles autorizados. La reforma en el sector financiero y bancario sigue recibiendo menos apoyo público en revistas académicas por académicos que probablemente estén involucrados en la formulación de políticas económicas. Kim Jong Un, en su discurso de clausura en el Octavo Congreso del Partido, pidió "impulsar enérgicamente la investigación y la finalización de los métodos de gestión económica". Esto, cuando se coloca en el contexto de los comentarios anteriores de Kim que apuntaban a un mayor control central, indicó la intención del país de continuar con las reformas en un entorno más controlado. De hecho, el Norte todavía se encuentra en las etapas de "mejorar y completar continuamente los métodos de gestión económica de nuestro estilo", según una reunión reciente del Gabinete de Corea del Norte.

Lógica y técnicamente hablando, una mayor centralización da como resultado una menor autonomía, iniciativa y creatividad en las unidades de trabajo individuales y entre los trabajadores, todos ingredientes esenciales de la reforma económica. Pero debemos recordar que la "reforma" en el contexto de Corea del Norte viene con ciertas condiciones. En resumen, el control central —específicamente la dirección unificada de la economía por parte del estado, dando mayor libertad a las empresas dentro de los límites de la economía socialista, y el liderazgo del partido sobre el trabajo económico— ha sido una parte innata de la política de reforma de Kim Jong Un desde su creación. .

Baches en el camino

La evaluación general es que otorgar una mayor autonomía a las granjas y empresas e incentivar a los trabajadores ha resultado en gran medida en un aumento de la producción y la creciente comercialización de la economía bajo Kim Jong Un. Pero uno puede deducir razonablemente que las reformas económicas no han sido tan fáciles de configurar o implementar como esperaba Kim Jong Un. Si nada más puede servir como punto de datos, esto puede servir: Nueve años después de que Kim pidió la "finalización" de los métodos de gestión económica, Corea del Norte todavía está trabajando en ellos.

Hay múltiples razones internas y externas para esta dificultad. La más obvia es que no ha habido avances en el tema nuclear, sin lo cual las sanciones internacionales seguirán vigentes y seguirán minando la economía del país y sus perspectivas de reforma y apertura. Los cierres fronterizos que el Norte ha instituido desde principios de 2020 para mantener a raya a la COVID-19, incluidos casi dos años de suspensión del comercio ferroviario con China y la continua prohibición de cruces fronterizos por parte de las personas, y el reciente brote del virus en el país han planteado más obstáculos.

Como suele ser el caso, los desafíos más grandes y fundamentales se han escondido dentro de las complejidades de la formulación de políticas. De todos estos, Pyongyang parece enfrentarse a dos dilemas persistentes asociados con la reforma económica: el equilibrio del control y la asignación de los recursos nacionales. Sin duda, han dado forma a las discusiones dentro del régimen sobre la dirección de la reforma y han afectado su capacidad para llevarla a cabo. Y determinarán el futuro de la reforma de Corea del Norte, dependiendo de cómo elija Pyongyang abordar estos problemas.

Control versus Autonomía

No sería una exageración decir que la cuestión del control central frente a la autonomía de las unidades económicas de nivel inferior se encuentra en el centro de la reforma de Corea del Norte. El Norte ha luchado con este problema durante la última década. Probablemente seguirá siendo un tema delicado a medida que el régimen continúa investigando, mejorando y perfeccionando sus iniciativas de reforma.

Las revistas académicas de Corea del Norte a menudo sirven como plataforma para discusiones de políticas que no son evidentes en los medios centrales como los periódicos, donde los mensajes tienden a ser más consistentes y uniformes. Por lo tanto, las revistas son útiles para obtener una idea de las diferentes líneas de argumentación adoptadas en los círculos de formulación de políticas del país, a veces verbalmente, a veces sutilmente, sobre una variedad de temas relacionados con la reforma, algunos de los cuales son polémicos. Y todos los temas clave de reforma discutidos en estas revistas se reducen a las líneas de responsabilidad entre las instituciones centrales y las unidades económicas individuales, cuánto control debe ejercer el partido o el gabinete y cuánta libertad, típicamente expresada en términos de "iniciativa" y "creatividad". "- Se deben otorgar unidades y trabajadores de nivel inferior. Y más artículos realmente apoyan dar mayor autonomía a las unidades económicas individuales de lo que podríamos esperar.

La dinámica gabinete-partido es otro problema clave asociado con el control. Corea del Norte continúa reafirmando el papel de liderazgo del gabinete en la economía nacional en reuniones de alto nivel del partido y del estado a pesar de las repetidas críticas de Kim Jong Un sobre el fracaso del gabinete para dirigir la economía de manera adecuada. Esto es significativo en el contexto de Corea del Norte, ya que el gabinete tradicionalmente ha defendido el pragmatismo (reforma económica), y todavía parece hacerlo, mientras que el partido ha representado el conservadurismo (ideología). Sin embargo, los medios norcoreanos han enfatizado el liderazgo económico del partido y han intentado en repetidas ocasiones aclarar un principio de larga data que rige la relación entre el partido y el estado en la gestión de la economía del país: el papel del partido es proporcionar una orientación más amplia sobre las políticas del partido sin invadir la ejecución de las políticas del partido por parte de los órganos estatales, incluido el gabinete. Este recordatorio recurrente sugiere que las líneas de responsabilidad entre el partido y el gabinete no siempre son claras y que hay espacio para que el partido ejerza más control sobre la economía de lo que pretende o desea.

Mientras Corea del Norte continúa luchando con la cuestión fundamental del control y las líneas de responsabilidad, el cambio del país a una línea dura desde el colapso de la cumbre de Hanoi en febrero de 2019 es preocupante. El giro más fuerte del país hacia el conservadurismo desde que cerró sus fronteras a principios de 2020 hace probable que Corea del Norte se mantenga en el camino de una mayor centralización en torno al partido por el momento.

El mensaje principal de Kim Jong Un en una reunión del partido celebrada en abril de 2019, mientras la herida aún estaba fresca por la fallida cumbre de Hanoi, fue "autosuficiencia", un término aislacionista utilizado históricamente por Corea del Norte cuando no está interesado en el compromiso o la diplomacia. con el mundo exterior, a saber, los Estados Unidos. El mensaje de Kim fue seguido rápidamente por la reanudación de los lanzamientos de misiles por parte de Corea del Norte que coincidió con una campaña mediática más amplia que enfatizaba la pureza ideológica, el estado de derecho y la disciplina, incluso en el sector económico; en resumen, apretando la soga y preparando a la población para agacharse. por un período potencialmente prolongado de dificultades. La política de "batalla revolucionaria frontal" que proclamó Kim en el Pleno del Partido de diciembre de 2019 cuando advirtió sobre una "confrontación prolongada" con Estados Unidos fue una extensión de la narrativa de la autosuficiencia.

Corea del Norte ha ampliado aún más los controles sociales y, según se informa, ha ejercido un mayor dominio sobre los mercados desde que instituyó el cierre de fronteras, en parte aprovechando el autoaislamiento para controlar al público y en parte por la necesidad de controlar los precios del mercado y las reservas de divisas. A principios de 2022, el primer ministro norcoreano dijo que el país seguirá trabajando para "recuperar el sistema de comercio unitario del estado", lo que indica una gestión unificada de recursos y divisas por parte del estado y una autonomía comercial disminuida (o quizás poca o nula) para las empresas. Pyongyang parece estar a punto de reforzar aún más el control del partido mientras combate el brote de COVID-19, y Kim Jong Un enfatizó repetidamente obedecer "incondicionalmente" las políticas del partido en una reunión reciente con los principales líderes del país. Los medios estatales de Corea del Norte han renovado los llamados desde principios de 2021 para construir el comunismo, el estado final supuestamente ideal del desarrollo socioeconómico y un concepto que fue borrado de los estatutos del partido y la constitución en los últimos años del reinado de Kim Jong Il. Estas llamadas pueden ser simplemente exhortativas y tener implicaciones políticas limitadas, si es que tienen alguna. Pero la campaña refleja un cambio conservador en el país y de ninguna manera es tranquilizadora desde el punto de vista de la reforma.

Economía civil versus defensa nacional

La ambición de Kim Jong Un de continuar con el desarrollo nuclear, junto con la reanudación por parte del Norte de las pruebas de misiles balísticos intercontinentales y una probable séptima prueba nuclear, plantea la pregunta de si Corea del Norte está volviendo, o ya ha regresado, a la línea byungjin de desarrollar simultáneamente la economía. y fuerzas nucleares. La línea byungjin estuvo vigente desde marzo de 2013 hasta abril de 2018, cuando Kim declaró la "victoria" de byungjin y anunció una transición a la "nueva línea estratégica" de "concentrar todos los esfuerzos" en la economía. Durante los años byungjin, Corea del Norte aceleró sus programas nucleares y de misiles y declaró que había alcanzado el objetivo de "completar la fuerza nuclear estatal". Y el compromiso de Kim en los últimos meses de priorizar la economía al tiempo que define la defensa nacional como una "política y objetivo de prioridad invariable" parecería señalar un regreso a byungjin, aunque el enfoque de los medios norcoreanos en general sigue estando en la economía. A diferencia del pasado, Kim está presente solo en lanzamientos de misiles seleccionados, y los informes de lanzamiento de misiles, si es que los publican los medios estatales, han sido relegados a la segunda o tercera página del diario más autorizado del país, Rodong Sinmun.

Si Corea del Norte ha regresado de hecho a byungjin sin anunciar públicamente una transición política tan importante desde la "nueva línea estratégica", solo subrayaría las sensibilidades de conciliar el aumento del gasto en defensa con el "principio de las personas primero" de Kim Jong Un. Independientemente de la marca política actual de Corea del Norte, Pyongyang claramente ha cambiado a una mayor priorización de la defensa nacional, y es casi seguro que esto tendrá ramificaciones negativas para la reforma. No es tanto que byungjin y la reforma económica sean incompatibles. De hecho, Corea del Norte introdujo y avanzó en sus iniciativas de reforma durante los años de byungjin, al mismo tiempo que avanzaba a pasos agigantados en sus programas de armas. Pero un mayor enfoque en la defensa nacional significa prioridades contrapuestas y posiblemente incluso un cambio en las prioridades políticas. Esto nos lleva a una cuestión fundamental para la reforma: la asignación de recursos.

Un estudio de revistas de Corea del Norte sugiere que el régimen ha estado discutiendo cuestiones relacionadas con los gastos de defensa y la asignación de recursos entre la economía civil y la industria de defensa durante años. Estas preguntas giran en torno al lugar de la industria de defensa en la economía nacional, si la industria contribuye a la economía civil y si el país debería gastar más dinero en inversiones a más largo plazo como la defensa nacional o en las necesidades económicas más inmediatas como estimular el crecimiento y proporcionando mayores incentivos materiales a los trabajadores.

Y la posición de Corea del Norte sobre estas cuestiones tendrá profundas consecuencias para la reforma. Esto se debe a que cuanto más apoyo ganen aquellos en el liderazgo de Corea del Norte que apoyan la construcción de la defensa nacional, más recursos se destinarán al gasto de defensa, dejando muchos menos recursos para revitalizar la economía civil y para que florezcan ideas e iniciativas reformistas. y echar raíces. Desafortunadamente, la promesa renovada de Corea del Norte de avanzar en sus programas nuclear y de misiles sugiere que el régimen puede estar desviando una vez más recursos de la economía civil a la industria de defensa nacional. Corea del Norte suele citar los ejemplos de Irak y Libia para enfatizar la importancia de la fuerza. Asimismo, es posible que la invasión rusa de Ucrania haya empoderado a los defensores de un mayor gasto en defensa en Pyongyang.

En este momento, vale la pena destacar el comentario de Kim Jong Un en la primera exhibición de defensa nacional del país en octubre de 2021: "[C]ualquier desarrollo y éxito de nuestra revolución es inconcebible separado del desarrollo preferencial de la capacidad de defensa nacional". Corea del Norte suele utilizar la lógica de que una defensa nacional fuerte es esencial para un desarrollo económico estable cuando necesita justificar un mayor gasto en defensa.

Mirando hacia el futuro

Existe un patrón claro de que Corea del Norte cambia al compromiso diplomático cuando prioriza el desarrollo económico y tiene la intención de impulsar la reforma económica. Un ambiente externo pacífico sería favorable para el desarrollo económico no solo porque aumenta la probabilidad de mejorar las relaciones diplomáticas con los Estados Unidos y atraer capital extranjero, sino también porque es fácil justificar la dirección de más recursos a la economía civil.

La conexión entre el mayor alcance diplomático de Pyongyang y el desarrollo económico fue clara en el período previo y posterior al lanzamiento de las medidas de reforma económica de Kim Jong Il en julio de 2002. Kim Jong Il buscó mejorar las relaciones con los Estados Unidos, se reunió con Corea del Sur presidente por primera vez, celebró cumbres con los presidentes chino y ruso y el primer ministro japonés, y estableció relaciones con las naciones europeas. De manera similar, Corea del Norte hizo propuestas diplomáticas hacia China, Corea del Sur y Estados Unidos a principios de 2018 en el período previo a un importante cambio de política de byungjin a concentrarse en la economía.

Dada esta historia, podemos decir que la actual falta de apetito de Corea del Norte por el compromiso diplomático desde 2019 indica que la reforma económica no es una prioridad principal. El respaldo continuo de Corea del Norte a la reforma en los niveles más altos indica que no ha revertido ni renunciado a ella, pero el régimen parece estar contento de experimentar y mejorar las iniciativas de reforma por el momento. La prioridad de Pyongyang parece ser mantener el statu quo económico y, si es posible, mejorar la economía. Parece creer que puede lograr mantener la economía a flote, incluso mejorarla, utilizando este período de autoaislamiento para resolver varios problemas políticos y económicos internos y maximizar la capacidad del país para la "autosuficiencia", principalmente a través del fomento de la producción local. y reciclar y mejorar la ciencia y la tecnología, que son algunos de los temas económicos destacados en la literatura norcoreana.

Cuando Corea del Norte decida que es hora de centrarse en el desarrollo económico y, por una extensión natural de esa reforma, volverá a la diplomacia como lo hizo en 2018. Pero eso probablemente sucederá solo después de que el Norte logre o al menos haga un progreso sustancial con sus objetivos de avance de armas como se describió durante el Octavo Congreso del Partido, que cree que le dará al país más poder de negociación frente a Washington. Y el entorno global actual, en el que Estados Unidos y Occidente se enfrentan a China y Rusia, brinda la oportunidad perfecta para que Kim Jong Un avance en sus capacidades nucleares y de misiles sin correr demasiados riesgos políticos o económicos.

Kim imaginó claramente mejorar la economía inyectando capital extranjero en el país. Con ese fin, el Norte promulgó y enmendó leyes de inversión e incluso creó zonas económicas especiales entre 2013 y 2019. Por ahora, todas estas ideas, leyes y zonas se ven bien solo en el papel. La próxima vez que Pyongyang decida volver a las negociaciones, es de esperar que se haya logrado suficiente progreso para que el país siga adelante con estas y otras iniciativas económicas. Hasta entonces, Corea del Norte seguirá avanzando cansada pero tenazmente como siempre lo ha hecho, con el desarrollo económico y la reforma prometidos lejos de su alcance.

Rachel Minyoung Lee es Gerente de Asuntos Regionales en Open Nuclear Network con sede en Viena y miembro no residente en el Programa 38 North del Stimson Center. Lee fue un experto en recopilación de código abierto de Corea del Norte y analista del gobierno de EE. UU. de 2000 a 2019.

Imagen: CC-BY 2.0, usuario de Flickr Prachatai